(一)人民調(diào)解的本質(zhì)

作為一種正式制度的人民調(diào)解,其本質(zhì)已經(jīng)充分地體現(xiàn)在憲法和相關(guān)的專門法律之中,《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)和《中華人民共和國人民調(diào)解法》(以下簡稱《人民調(diào)解法》)等法律法規(guī)對于人民調(diào)解制度作了諸多規(guī)定。當(dāng)然,立法的內(nèi)容源于對人民調(diào)解產(chǎn)生發(fā)展源頭,及其所承擔(dān)的社會治理及政治、文化傳承和解紛功能的尊重。

人民調(diào)解的本質(zhì)首先來源于《憲法》的基本定位。根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定,人民調(diào)解是基層群眾民主自治體系的重要組成部分,其主體是基層村民委員會和居民委員會內(nèi)設(shè)的人民調(diào)解委員會。這一定位首先意味著人民調(diào)解是植根于基層社會的。從現(xiàn)代治理的角度來說,其位于國家社會治理能力和治理體系伸展過程中社會治理的末端。這一定位的確定來源于人民調(diào)解歷史上的演進(jìn)邏輯。人民調(diào)解與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層政權(quán)的建立過程和治理技術(shù)具有緊密的聯(lián)系,通過各種深入基層的組織化運(yùn)作,其將舊的制度下與國家政權(quán)分離開來的個人納入新的權(quán)力組織體系中,完成了對基層社會的政治整合功能。人民調(diào)解制度的產(chǎn)生邏輯意味著其必然承擔(dān)除糾紛解決之外的其他功能,其中,首要的就是政治功能。借由深入到社會最底層角落的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)的廣泛覆蓋面,其很好地完成了主流意識形態(tài)向基層輸送的重任。這種邏輯在某種程度上體現(xiàn)著李昌平先生所言的“社會全能型政府”的理念,即由于人力、物力等成本的考量,在政權(quán)運(yùn)作的末梢只能采取一種準(zhǔn)政府的運(yùn)作邏輯,從而讓人民調(diào)解制度在承載政治功能的同時,保持與國家公權(quán)力的相對距離。應(yīng)該說,這種制度預(yù)設(shè)的政治距離對于社會治理而言是難能可貴的,它以一種自上而下的視角,刻意在維持人民調(diào)解制度的社會、政治、文化等功能能夠有效發(fā)揮的同時,借由人民調(diào)解所涉及的地方性知識和民間規(guī)范體系,完成了人民調(diào)解相對于國家正式權(quán)力的非正式運(yùn)作。在這個意義上,結(jié)合《憲法》語義層面的分析,人民調(diào)解對于基層自治組織具有一種依附性關(guān)系,而因此所保持的群眾性和自治性乃是其最首要的本質(zhì)。

人民調(diào)解的本質(zhì)同時直接受制于《人民調(diào)解法》對其作出的開放性定位。盡管人民調(diào)解的本質(zhì)因循其歷史發(fā)展樣態(tài),并且在《憲法》中確定了最基本的形式,但其生命力也會隨著基層民間糾紛的復(fù)雜、多元而不斷發(fā)展出新的局面。這一點(diǎn)在《人民調(diào)解法》的制定過程中體現(xiàn)得非常明顯。一方面,出于權(quán)力分割和現(xiàn)實(shí)解紛的需要,司法行政機(jī)構(gòu)試圖擴(kuò)張人民調(diào)解制度所覆蓋糾紛的類型和層次;另一方面,相關(guān)利益群體對于人民調(diào)解的擴(kuò)展保持警惕態(tài)度。這使得立法之初法律界擴(kuò)張人民調(diào)解內(nèi)容的努力遇到阻礙。盡管如此,《人民調(diào)解法》仍然巧妙地擴(kuò)展了《憲法》規(guī)定的相關(guān)精神原則,使得人民調(diào)解的制度設(shè)置保持了一定的開放性。這集中體現(xiàn)在該法關(guān)于人民調(diào)解委員會的規(guī)定和附則中。在關(guān)于人民調(diào)解委員會的規(guī)定中,《人民調(diào)解法》首先肯定了人民調(diào)解委員會的群眾性組織定位,要求在居民委員會和村民委員會內(nèi)設(shè)人民調(diào)解委員會之外,還補(bǔ)充了“企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會”的規(guī)定,從而在立法技術(shù)上避免了企事業(yè)內(nèi)部既有糾紛解決機(jī)制對于人民調(diào)解擴(kuò)張的反對態(tài)度。同時,出于層級網(wǎng)絡(luò)設(shè)置構(gòu)建的考慮,《人民調(diào)解法》最終通過附則一定程度上弱化了《憲法》所要求的人民調(diào)解對于基層自治組織的依附性,從而以實(shí)用主義的進(jìn)路,將人民調(diào)解的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)擴(kuò)充為含義更加廣泛的“民間調(diào)解”。由此,人民調(diào)解的本質(zhì)在《人民調(diào)解法》中從橫向和縱向兩個維度實(shí)現(xiàn)了對《憲法》定位的擴(kuò)展,保持了對“民間調(diào)解”的覆蓋可能。這也恰是“楓橋經(jīng)驗”得以多維度進(jìn)入人民調(diào)解制度的切入點(diǎn)。

(二)人民調(diào)解的界限

關(guān)于人民調(diào)解制度的界限,需要從《憲法》和《人民調(diào)解法》等相關(guān)部門法的交叉匯合之處去尋找。而這一交匯之處,恰好是人民調(diào)解制度的規(guī)范面向和實(shí)踐面向的交融之處,同時也是判斷當(dāng)前人民調(diào)解制度發(fā)展樣態(tài),預(yù)判未來發(fā)展趨勢的核心依據(jù)。這些界限具體如下:

第一,群眾性。無論是憲法,還是有關(guān)人民調(diào)解的法律法規(guī),規(guī)范交匯處首先是其群眾性。我國《憲法》規(guī)定的人民調(diào)解制度是依附于基層“兩委”而存在的,而基層“兩委”的憲法地位是群眾性自治組織。這就從根本上決定了人民調(diào)解委員會是群眾性自治組織。對人民調(diào)解制度的這一地位,有學(xué)者從憲法和部門法律法規(guī)所規(guī)定的人民調(diào)解的任務(wù)、組織、特征、本質(zhì)和作用等五個方面進(jìn)行了概括總結(jié)。從群眾性上來判斷,這些總結(jié)仍未過時。如2010年《人民調(diào)解法》對人民調(diào)解委員會群眾性組織的重新界定,對人民調(diào)解員、調(diào)解程序和調(diào)解協(xié)議的具體規(guī)定,都仍然沿襲了憲法規(guī)范的這一脈絡(luò),沒有發(fā)生重大變革。但是,需要指出的是,部門法律法規(guī)的設(shè)定,缺失了另外一個限定詞,也就是“自治性”。盡管相關(guān)立法解釋仍然維持自治性屬性,但事實(shí)上,無論是1954年《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》,還是1989年《人民調(diào)解委員會組織條例》,或是新近的法律法規(guī),對人民調(diào)解委員會的自治性屬性在規(guī)范上都沒有明確的規(guī)定。2010年《人民調(diào)解法》也沿襲了這一趨勢,沒有明確規(guī)定人民調(diào)解的自治性。雖然作為2010年《人民調(diào)解法》的亮點(diǎn)之一,自治性仍然為法律規(guī)范所強(qiáng)調(diào),也為多元化糾紛解決機(jī)制的研究專家所承認(rèn),但是法學(xué)研究者從規(guī)范的視角分析會發(fā)現(xiàn),“自治性”并非《人民調(diào)解法》的主要亮點(diǎn),而只強(qiáng)調(diào)了“群眾性”。當(dāng)然,這也可能只是立法的別一種表達(dá)形式。

第二,基層性。人民調(diào)解的制度優(yōu)勢在于其觸角能夠深入到廣闊的基層社會空間,能夠覆蓋公權(quán)力組織所不能或無力覆蓋的社會邊角。也正因為如此,人民調(diào)解從誕生之日起,就不僅限于作為一種單純的糾紛解決制度而存在,同時還是一種基層性在憲法層面,體現(xiàn)為人民調(diào)解委員會對于居民委員會和村民委員會的依附地位;在其他法律一定會有一些超越人民調(diào)解基本屬性的準(zhǔn)司法、準(zhǔn)行政、準(zhǔn)職業(yè)化人民調(diào)解委員會,但從法律規(guī)范的角度而言,人民調(diào)解的基層性仍是立法者維系其本質(zhì)屬性的重要依據(jù),也是防止人民調(diào)解可能出現(xiàn)的準(zhǔn)行政化發(fā)展,維持其天然的親和力和可接近性的基本界限。

第三,合意性。在人民調(diào)解發(fā)生、發(fā)展的過程中,多種公權(quán)力角色亦參與其中,其解紛過程中的另外一個重要規(guī)范特征,也就是合意性,在實(shí)踐中容易遭到忽略。此種忽略尤其在關(guān)于法院確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議效力的規(guī)定出臺之后變得更加明顯。但從規(guī)范層面上來解讀,調(diào)解的本質(zhì)是當(dāng)事人的合意,而不是公權(quán)力行為和調(diào)解組織的決定,其效果應(yīng)是有利于自覺履行。因此,調(diào)解協(xié)議的法律約束力重在維護(hù)私法自治,強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人誠信和自動履行,盡量減少調(diào)解協(xié)議進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行的比例。與之相對應(yīng),調(diào)解組織對調(diào)解協(xié)議履行的監(jiān)督,屬于其責(zé)任或義務(wù),對當(dāng)事人亦不具有強(qiáng)制性。當(dāng)然,在《憲法》層面上,人民調(diào)解委員會依附于基層自治組織居民委員會和村民委員會解決民間糾紛的規(guī)范設(shè)置,本身同樣也包含合意性的指涉。《人民調(diào)解法》等法律法規(guī)對于人民調(diào)解概念以及人民調(diào)解原則和程序的設(shè)定,都充分體現(xiàn)了對于人民調(diào)解糾紛解決全過程合意性的肯定。從民間糾紛進(jìn)入人民調(diào)解機(jī)制開始,合意性原則就已經(jīng)正式啟動,由此直到人民調(diào)解協(xié)議的確認(rèn)執(zhí)行,合意性將貫穿人民調(diào)解的整個過程,因此被學(xué)者認(rèn)為乃是人民調(diào)解制度之本。

從規(guī)范層面來解讀,人民調(diào)解的根本屬性可以確定為群眾性、基層性以及合意性。需要注意的是,這和較正式表達(dá)一般所宣傳的群眾性、自治性和民間性略有差異。盡管這一總結(jié)并不是對后者的否定,但規(guī)范層面的語義解讀,在一定程度上識別出了人民調(diào)解的開放性定位。而正是這一開放性定位,極有可能為未來人民調(diào)解制度在實(shí)踐中超越自治性和民間性留下規(guī)范缺口。這種脫離在規(guī)范層面上早已隱性地埋下了伏筆,為實(shí)踐中人民調(diào)解后續(xù)的開放性發(fā)展提供了某種合法性。需要注意的是,這里所概括的三個界限特征,既是法律在規(guī)范層面所設(shè)定的,也是經(jīng)過長期的歷史沉淀,深刻鐫刻在人民調(diào)解機(jī)制之中的根本性決定要素,因而本身是“三位一體”的。當(dāng)面對現(xiàn)實(shí)中人民調(diào)解的各種創(chuàng)新發(fā)展時,它構(gòu)成了判定其是否合法、是否符合人民調(diào)解制度規(guī)律的重要依據(jù),也是判斷“楓橋經(jīng)驗”切入人民調(diào)解是否能夠形成有效的解紛資源的主要標(biāo)準(zhǔn)。

三、“楓橋經(jīng)驗”切入人民調(diào)解的路徑

要理解“楓橋經(jīng)驗”如何切入人民調(diào)解制度,就應(yīng)從“楓橋經(jīng)驗”的核心特質(zhì)和人民調(diào)解“三位一體”的界限特征中去尋找,發(fā)掘二者可能發(fā)生的理論和實(shí)踐交融之處,并進(jìn)一步將這個交融場域中二者的作用結(jié)構(gòu)提煉出來。接著,將相關(guān)頂層設(shè)計和實(shí)踐發(fā)展對應(yīng)檢驗,從而判斷出“楓橋經(jīng)驗”究竟應(yīng)當(dāng)如何切入人民調(diào)解,并在何種層面上能夠成為當(dāng)代社會中人民調(diào)解的解紛資源,從而概括出二者之間關(guān)系的規(guī)范框架。

(一)“楓橋經(jīng)驗”與人民調(diào)解應(yīng)然交匯

如果將“楓橋經(jīng)驗”作為一種現(xiàn)代社會的綜合治理模式,那么從內(nèi)涵和外延角度來看,“楓橋經(jīng)驗”就能夠覆蓋作為基層糾紛解決機(jī)制的人民調(diào)解。但是,這種粗放意義上的認(rèn)知,無法揭示或厘清這種覆蓋關(guān)系的細(xì)節(jié),即可能無法理解人民調(diào)解在以“楓橋經(jīng)驗”為特征的綜合治理體系中占據(jù)多大的比重或分量,甚或是無法理解其所處的地位。“楓橋經(jīng)驗”在何種程度上或是何時何地會對人民調(diào)解所覆蓋的解紛場域?qū)崿F(xiàn)拉伸或壓縮?這種拉伸或壓縮有沒有界限?如果有,界限在哪里?這都是此種粗放認(rèn)知所無法回答的。因此,要在理論層面梳理清楚二者之間的關(guān)系,應(yīng)該首先從規(guī)范性的角度來分析二者之間的交匯方式和結(jié)構(gòu)。將二者各自所具有的特征繪制成交匯圖，如下所示;

上面這個“楓橋經(jīng)驗”與人民調(diào)解之間的關(guān)系圖盡管較為宏觀,卻有利于理解。圖示中二者的關(guān)系是結(jié)合“楓橋經(jīng)驗”和人民調(diào)解發(fā)生、發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗,從規(guī)范層面進(jìn)行理論提升而得出的,具體闡釋如下:

第一,拉伸或壓縮。如前文所述,“楓橋經(jīng)驗”已經(jīng)成為現(xiàn)代社會治理的一種模式。這種模式所具備的“綜合性”特征,使之從“小事不出村,大事不出鎮(zhèn),矛盾不上交”的基層治理經(jīng)驗,逐步完善并形成了“黨政動手,依靠群眾,立足預(yù)防,化解矛盾,維護(hù)穩(wěn)定,促進(jìn)發(fā)展”的治理體系。在新時代,隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢的變化,尤其是其與信息化、智能化手段相結(jié)合,共建共治共享社會治理格局得以建構(gòu),“矛盾不上交、平安不出事、服務(wù)不缺位”,以及“法治化、智能化、科學(xué)化”的發(fā)展格局進(jìn)一步落實(shí)。在這一過程中,“楓橋經(jīng)驗”已經(jīng)從最初的基層矛盾解決功能,逐步完善為集基層社會治理組織、社會治安防控、社會矛盾化解、鄉(xiāng)村文化價值、法律服務(wù)保障等五大方面的“社會治理體系”,并越出鄉(xiāng)村向城市伸展,進(jìn)而出現(xiàn)了都市升級版。鑒于人民調(diào)解承載著復(fù)雜的社會治理、政治穩(wěn)定、文化傳承以及糾紛解決等功能,二者天然形成了交匯。但是,這種交匯乃是以人民調(diào)解作為“楓橋經(jīng)驗”的一種功能實(shí)現(xiàn)的工具而發(fā)生的。因此,在不同的歷史時期,“楓橋經(jīng)驗”常常會對人民調(diào)解所承載的社會功能以及所發(fā)生實(shí)效的場域起到拉伸或壓縮作用。對于這一點(diǎn),從人民調(diào)解在各個時期的起伏發(fā)展即可窺見一斑。

第二,群眾性。無論是“楓橋經(jīng)驗”,還是人民調(diào)解,其理論層面都具有“群眾性”的特征。群眾性滲透于社會治理的各個環(huán)節(jié),貫穿于社會治理的整個肌體。在“楓橋經(jīng)驗”發(fā)生、發(fā)展、創(chuàng)新的歷程中,無論其形式和內(nèi)涵如何變遷,群眾性的特征都以剛性或柔性的面向呈現(xiàn)于這種治理模式之中。同樣,作為產(chǎn)生于基層并依附于基層“兩委”的人民調(diào)解制度,在理論上和實(shí)踐上都無法脫離群眾性這一根本特征。群眾性建構(gòu)起了“楓橋經(jīng)驗”和人民調(diào)解交匯的基本場域。從應(yīng)然的層面來說,只要“楓橋經(jīng)驗”在群眾性方面能夠?qū)崿F(xiàn)對人民調(diào)解的覆蓋和切入,那么它就能夠成為人民調(diào)解創(chuàng)新發(fā)展的資源。值得注意的是,無論是“楓橋經(jīng)驗”還是人民調(diào)解,二者各自不變的三維特質(zhì)都是一體性的。因而,當(dāng)“楓橋經(jīng)驗”切入人民調(diào)解時,必須保持對人民調(diào)解另外兩個特征,也就是基層性以及合意性的覆蓋。由此引出的另外一個問題就是,由于人民調(diào)解更多承載的是“楓橋經(jīng)驗”綜合性和政治性的功能,“楓橋經(jīng)驗”中所形成的“發(fā)動群眾”在切入人民調(diào)解過程中有可能并不能完全符合人民調(diào)解健康發(fā)展的需求。對此,在判斷人民調(diào)解制度的創(chuàng)新發(fā)展是否健康時,必須對“楓橋經(jīng)驗”的這兩大特征保持適度的警惕,防止其綜合性和政治性過度介入到人民調(diào)解機(jī)制中,導(dǎo)致出現(xiàn)過度壓縮或拉伸人民調(diào)解基本功能的情形。

(二)“楓橋經(jīng)驗”與人民調(diào)解實(shí)然交匯

觀照實(shí)踐,可以發(fā)現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗”切入人民調(diào)解的路徑主要包括如下類型:

第一,夯實(shí)基層人民調(diào)解。在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐樣態(tài)中,“楓橋經(jīng)驗”切入人民調(diào)解的最典型資源是依靠群眾,實(shí)現(xiàn)矛盾不上交、就地解決。在這方面,“楓橋經(jīng)驗”切入人民調(diào)解的方式是發(fā)揮基層黨政機(jī)構(gòu)的作用,從人民調(diào)解的組織網(wǎng)絡(luò)、隊伍建設(shè)、財政支持、監(jiān)督評估等方面夯實(shí)人民調(diào)解制度。在具體介入時,往往是恰當(dāng)保持一定的距離,不突破人民調(diào)解本身的規(guī)律性,發(fā)揮其引導(dǎo)性和指導(dǎo)性作用,而不是直接地參與其中。一些地方引導(dǎo)設(shè)立個人調(diào)解室,一些地方建設(shè)多元化調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系,一些地方利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解的智慧化和網(wǎng)絡(luò)化等,都是具體的例證。

第二,縱橫拉伸人民調(diào)解層級和覆蓋面。就縱向而言,通過借鑒“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的“楓橋經(jīng)驗”所演化成的層級化的人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制,具有科層性的行政特征,從縱向?qū)用娲蟠罄巳嗣裾{(diào)解的解紛層級。比如,在“楓橋經(jīng)驗”發(fā)源地浙江諸暨楓橋鎮(zhèn)人民調(diào)解經(jīng)驗的介紹中,就談到建立了三級治安調(diào)解組織:村(居、企業(yè))調(diào)解委員會(下稱調(diào)委會)、協(xié)作站(南鎮(zhèn)派出的辦事處)調(diào)委會、鎮(zhèn)調(diào)委會。天津堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”,探索創(chuàng)建了市、區(qū)、街(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))三級社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心,形成“一站式受理、一攬子調(diào)處、全鏈條解決”的矛盾糾紛化解模式。就橫向覆蓋面而言,以“楓橋經(jīng)驗”為資源拉伸人民調(diào)解覆蓋面的例證也不斷涌現(xiàn)。比如,浙江諸暨就建立了醫(yī)療糾紛、婚姻家庭、交通事故等13類行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會。江西龍里縣司法局建立了醫(yī)療糾紛、婚姻家庭、交通事故等18類行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會。百色市勞動爭議糾紛實(shí)現(xiàn)一站式調(diào)解。福建廈門則拓展建立了覆蓋醫(yī)療衛(wèi)生、交通事故、勞動爭議、知識產(chǎn)權(quán)、港口航運(yùn)等行業(yè)領(lǐng)域,以及重點(diǎn)商貿(mào)區(qū)、外來人口聚居區(qū)、工業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)等的92個企事業(yè)、301個行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。而其他以“楓橋經(jīng)驗”切入行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解的例子更是遍地開花。

第三,以法治化方式切入人民調(diào)解。“楓橋經(jīng)驗”的歷史演進(jìn)呈現(xiàn)出越來越法治化的趨勢。相較而言,人民調(diào)解的發(fā)生、發(fā)展歷程決定了其追求的是自治、法治和德治相結(jié)合的治理效果。由此,實(shí)踐中,依托“楓橋經(jīng)驗”建設(shè)法治中國的時代要求也就由上而下地切入到人民調(diào)解工作之中,人民調(diào)解的合法性再次被提升到新的高度。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中,各地人民調(diào)解從調(diào)解程序的啟動、調(diào)解過程的權(quán)利保障、調(diào)解協(xié)議的形式、調(diào)解檔案的歸檔等各個層面借鑒正規(guī)的司法或準(zhǔn)司法形式,也嘗試建構(gòu)起調(diào)解案例庫或判例型調(diào)解模式,追求以案說法、以案促調(diào),在形式上完成與正規(guī)程序的靠近。

第四,專業(yè)化切入人民調(diào)解員隊伍建設(shè)。實(shí)踐中,隨著“楓橋經(jīng)驗”和法治中國建設(shè)的緊密聯(lián)結(jié),繼而切入到人民調(diào)解機(jī)制之中,人民調(diào)解員隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化建設(shè)也出現(xiàn)在各個典型經(jīng)驗案例之中。這一現(xiàn)實(shí)既是制度設(shè)計的要求,也是基層人民調(diào)解準(zhǔn)行政化擴(kuò)張的必然。在制度設(shè)計方面,2014年9月30日發(fā)布的《司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的意見》就要求建立專業(yè)化人民調(diào)解員隊伍。2018年4月發(fā)布的《中央政法委、最高人民法院、司法部等關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的意見》則明確要求不斷提高人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的規(guī)范化、法治化水平,并要求大力加強(qiáng)專職人民調(diào)解員隊伍建設(shè)。在典型做法方面,各個地區(qū)更是將人民調(diào)解員隊伍的專業(yè)化、法治化建設(shè)作為一項重要工作來抓。這具體反映在人民調(diào)解員的選任和培訓(xùn)方面。比如,浙江諸暨建立了由退休政法干警、人大代表、政協(xié)委員以及相關(guān)部門、行業(yè)領(lǐng)域的政策專家或業(yè)務(wù)骨干組成的人民調(diào)解專家?guī)臁：幽鲜∪T峽市積極推動人民調(diào)解員專職化、專業(yè)化,通過“專業(yè)的事交給專業(yè)的人來辦”,努力實(shí)現(xiàn)調(diào)解的科學(xué)化和規(guī)范化。同時,該地還推行了人民調(diào)解員的定期培訓(xùn)機(jī)制,每月對人民調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)和測試。

實(shí)踐中,“楓橋經(jīng)驗”對人民調(diào)解的切入可能不止于以上所列各種形式。比如,關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行問題,在一些地方出現(xiàn)了泛而化之的苗頭,不斷強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化調(diào)解協(xié)議的效力。又如,關(guān)于調(diào)解程序問題,有些地方出現(xiàn)了過度正式化、法治化、規(guī)范化的趨勢。在人民調(diào)解的地位方面,出現(xiàn)了和其他機(jī)構(gòu)交叉,難以分割的情形,如一些地方的司法所和人民調(diào)解委員會形成的“一套人馬,兩塊牌子”現(xiàn)象。這些“楓橋經(jīng)驗”和人民調(diào)解交匯的現(xiàn)實(shí)樣態(tài),構(gòu)建起一幅蓬勃發(fā)展的場景,同時也帶來了諸多挑戰(zhàn)。面對這些現(xiàn)實(shí)的發(fā)展樣態(tài),需要保持一種冷靜的視角,從應(yīng)然的層面審視這些新情況,以此判定制度的發(fā)展是否符合自身的本質(zhì),肯定符合規(guī)律的創(chuàng)新發(fā)展,對超越界限的創(chuàng)新進(jìn)行再思考,完成預(yù)測制度未來發(fā)展的理論任務(wù)。

四、“楓橋經(jīng)驗”切入人民調(diào)解的方式和邊界

正是因為“楓橋經(jīng)驗”和人民調(diào)解具有重要的邏輯關(guān)聯(lián)性,才更需要在體系上將二者分開。在正式完成了對“楓橋經(jīng)驗”發(fā)生發(fā)展及現(xiàn)實(shí)樣態(tài)的梳理,完成了對人民調(diào)解本質(zhì)和界限的理論鋪墊,提煉了“楓橋經(jīng)驗”切入人民調(diào)解的應(yīng)然場景,同時梳理了“楓橋經(jīng)驗”切入人民調(diào)解的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)后,就有了足夠的理論工具和實(shí)踐材料,以此判定現(xiàn)實(shí)中“楓橋經(jīng)驗”切入人民調(diào)解發(fā)展的各種樣態(tài)究竟是否是對人民調(diào)解的升級。本文認(rèn)為,對人民調(diào)解的創(chuàng)新發(fā)展的性質(zhì)可以判定如下:

第一,在“楓橋經(jīng)驗”夯實(shí)基層人民調(diào)解方面。以“楓橋經(jīng)驗”與人民調(diào)解的應(yīng)然交匯標(biāo)準(zhǔn)審視,“楓橋經(jīng)驗”切入人民調(diào)解最大的資源供給應(yīng)為群眾性,而人民調(diào)解的群眾性和基層性、合意性又是三位一體的,構(gòu)成了人民調(diào)解規(guī)范層面的擴(kuò)張界限。因此,以“楓橋經(jīng)驗”夯實(shí)基層人民調(diào)解組織就是“楓橋經(jīng)驗”對人民調(diào)解最大的資源供給。無論是基層群眾性人民調(diào)解組織的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)、基層人民調(diào)解員的選聘,還是制定包括鄉(xiāng)規(guī)民約在內(nèi)的各種解紛依據(jù),利用“楓橋經(jīng)驗”的動員作用,充分發(fā)揮黨政機(jī)構(gòu)動員基層群眾的力量優(yōu)勢,以組織者的身份介入基層群眾性調(diào)解體系建設(shè)工作之中,維系人民調(diào)解對基層“兩委”自治性群眾組織的依附性地位,釋放人民調(diào)解在基層社會空間的解紛活力,都是完善人民調(diào)解制度的正當(dāng)途徑。這里,“楓橋經(jīng)驗”介入人民調(diào)解的主要方式是動員和組織作用,以更大限度地調(diào)動基層群眾對人民調(diào)解的參與程度,實(shí)現(xiàn)充分釋放人民調(diào)解的基層解紛功能和社會、政治及文化功能的目標(biāo)。就此而言,目前一些地方借助“楓橋經(jīng)驗”建構(gòu)基層人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò),引入新鄉(xiāng)賢精英參與鄉(xiāng)村事務(wù)協(xié)商,參與基層事務(wù)治理與人民調(diào)解的做法,既充分維護(hù)了人民調(diào)解的群眾性,也顧及到了其基層性和合意性,甚至還帶有幾分自治性、民間性的傳統(tǒng)特征,這些都是值得推廣的經(jīng)驗。

第二,在橫向拉伸人民調(diào)解覆蓋面方面。“楓橋經(jīng)驗”生命力長久的一個重要原因在于其“綜合性”,這種綜合性在其適應(yīng)中國社會治理變遷的過程中起到重要作用,也是其切入各種社會治理機(jī)制的重要抓手。當(dāng)切入人民調(diào)解時,“楓橋經(jīng)驗”的這種綜合性也在一定程度上釋放了其拉伸能力。僅從橫向上來看,它將人民調(diào)解的解紛覆蓋面拉伸到了行業(yè)糾紛和各類專業(yè)糾紛。在行業(yè)糾紛方面,依托具體的行業(yè)組織,設(shè)置行業(yè)性人民調(diào)解委員會,如漁業(yè)糾紛調(diào)解委員會、房地產(chǎn)協(xié)會等行業(yè)協(xié)會調(diào)解組織、商事調(diào)解組織和商會民間調(diào)解組織等。專業(yè)性人民調(diào)解委員會則針對特定糾紛類型不斷創(chuàng)設(shè),如在金融糾紛、勞動爭議、交通事故賠償、醫(yī)療糾紛等領(lǐng)域都出現(xiàn)了調(diào)解委員會。應(yīng)該說,從“楓橋經(jīng)驗”和人民調(diào)解應(yīng)然交匯的視角來審視,盡管這些擴(kuò)張是在“楓橋經(jīng)驗”綜合性特質(zhì)夾裹之下展開的,但是,只要其本身并未背離人民調(diào)解群眾性的特征,在糾紛解決過程中也未背離糾紛當(dāng)事雙方的合意性,那么,它就應(yīng)當(dāng)屬于“楓橋經(jīng)驗”對人民調(diào)解的升級。在當(dāng)前沒有力量制定專門的針對性法律的情況下,對這些橫向發(fā)展的人民調(diào)解實(shí)踐,采取尊重實(shí)踐發(fā)展的態(tài)度,將其視為人民調(diào)解的適度升級,也是一種可取的策略。

第三,在縱向拉伸人民調(diào)解層級方面。除了橫向拉伸人民調(diào)解的覆蓋面外,“楓橋經(jīng)驗”也縱向拉伸了人民調(diào)解的層級。浙江建立的三級調(diào)解組織、海南建立的四級人民調(diào)解組織以及廣州建立的區(qū)、街、社區(qū)三級人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò),都是“楓橋經(jīng)驗”拉伸人民調(diào)解層次的具體實(shí)例。在實(shí)踐中甚至出現(xiàn)了將具體案例由低一級的人民調(diào)解組織向高一級的人民調(diào)解組織匯報的現(xiàn)象,可見其層級化色彩日益濃烈。一些組織化的調(diào)解指導(dǎo)性案例的收錄,也帶有典型的準(zhǔn)層級和準(zhǔn)司法特征。這些現(xiàn)象都在一定程度上消解了人民調(diào)解的群眾性。從應(yīng)然的角度來看,“楓橋經(jīng)驗”對人民調(diào)解的縱向拉伸實(shí)質(zhì)是將人民調(diào)解制度置于公權(quán)力組織系統(tǒng)的輔助地位,形成科層化的糾紛解決體系。其實(shí)質(zhì)效果是重新建立起一整套獨(dú)立的準(zhǔn)司法或準(zhǔn)行政糾紛解決體系,通過“楓橋經(jīng)驗”的政治性、綜合性夾裹了人民調(diào)解的基層性和合意性。由此導(dǎo)致的結(jié)果就是,現(xiàn)實(shí)中由如此拉伸建立的人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò),有可能被拉離人民調(diào)解的基層基礎(chǔ),從而脫離了其群眾性和合意性的本質(zhì)界限,形成一種背離其本質(zhì)的發(fā)展態(tài)勢。

第四,在法治化切入人民調(diào)解方面。基于對全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的適應(yīng),“楓橋經(jīng)驗”在新近的發(fā)展中大力強(qiáng)調(diào)法治化建設(shè)。“楓橋經(jīng)驗”以此種思維切入人民調(diào)解時,人民調(diào)解的合法性問題也就再次遭遇到現(xiàn)實(shí)的壓力。依法調(diào)解的聲音不斷強(qiáng)化,延伸到調(diào)解的依據(jù)、調(diào)解的程序、調(diào)解協(xié)議的達(dá)成、調(diào)解協(xié)議的司法審查、調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)樣式等內(nèi)容,人民調(diào)解開始追求對記錄、工作檔案、案卷等內(nèi)容的規(guī)范化。但從“楓橋經(jīng)驗”切入人民調(diào)解的應(yīng)然交匯來考量,這些實(shí)踐盡管迎合了有關(guān)部門和當(dāng)事人對糾紛解決效果的偏好,規(guī)避了調(diào)解失敗的風(fēng)險,但過度的法治化也消解了人民調(diào)解制度天然的靈活性、便利性和親和力。當(dāng)法言法語充斥調(diào)解過程,當(dāng)啟動、過程、權(quán)利、回避、反饋、評估等被嚴(yán)格地加以規(guī)范化之后,人民調(diào)解也就陷入了規(guī)范限制之中。在這個過程中,人民調(diào)解的合意性有可能遭到破壞,演化為法律嚴(yán)格限制下的合意。從這個角度說,盡管人民調(diào)解的法治化并不一定意味著其發(fā)展偏離了合意的軌道,但是這種法治化也確實(shí)應(yīng)當(dāng)保留適當(dāng)?shù)南薅取Ｔ趫猿秩嗣裾{(diào)解群眾性、基層性和合意性的限度之下,依法建立人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò),制定人民調(diào)解的規(guī)則依據(jù),法治化特定行業(yè)領(lǐng)域的人民調(diào)解等,才是合理的法治化創(chuàng)新。也惟其如此,“楓橋經(jīng)驗”對人民調(diào)解的法治化切入才能實(shí)現(xiàn)對它的升級,而不是背離其本質(zhì)。

第五,在專業(yè)化切入人民調(diào)解員隊伍建設(shè)方面。如前所述,當(dāng)“楓橋經(jīng)驗”和法治中國建設(shè)緊密聯(lián)結(jié)后切入人民調(diào)解之時,人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的職業(yè)化和法治化場景也浮上水面。對于這一現(xiàn)象,如果以“楓橋經(jīng)驗”切入人民調(diào)解的應(yīng)然場景來判定,結(jié)果則不能一概而論。比如,當(dāng)人民調(diào)解被“楓橋經(jīng)驗”橫向拉伸,切入到行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會時,人民調(diào)解員隊伍的專業(yè)化建設(shè)就是維系這些制度創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)。同時,其本身也并不違反人民調(diào)解的群眾性、基層性和自治性本質(zhì)界限。相反,通過提升人民調(diào)解員在特定行業(yè)和特定類型糾紛方面的知識水平來提升其解紛能力,本身應(yīng)被視為“楓橋經(jīng)驗”對人民調(diào)解發(fā)展的升級。但是,當(dāng)對人民調(diào)解員隊伍的培養(yǎng)出現(xiàn)過度的法治化趨勢,甚至通過正式制度以法律專業(yè)人士將基層人民調(diào)解員取而代之時,就必須思考,專業(yè)法律人士是否更具有調(diào)解的優(yōu)勢和能力?比如,針對律師調(diào)解,范愉教授就明確指出,“律師職業(yè)本身并不先天具備調(diào)解的理念和能力,反而因其職業(yè)思維和利益容易反對或妨礙協(xié)商調(diào)解”。此外,人民調(diào)解員的培訓(xùn)也不能僅僅停留在法律知識的講授層面,而是要綜合現(xiàn)代調(diào)解原理、理念、倫理規(guī)范和技巧,將談判、協(xié)商、心理、社會等方面的知識統(tǒng)攝進(jìn)來,使之不淪為純粹的普法式培訓(xùn)。因此,嚴(yán)格來說,只有當(dāng)培訓(xùn)符合人民調(diào)解的本質(zhì)時,對人民調(diào)解員隊伍的專業(yè)化培訓(xùn)才能被視為是一種對人民調(diào)解制度的升級,否則可能陷入偏離本質(zhì)的路徑之中。

綜上,對于“楓橋經(jīng)驗”與人民調(diào)解的關(guān)系,作為一個理論研究者應(yīng)當(dāng)保持理性和客觀的精神。當(dāng)“楓橋經(jīng)驗”以群眾性切入人民調(diào)解而沒有裹挾過多的其他要素之時,那么對于人民調(diào)解而言,它就能成為有益的資源。其在夯實(shí)基層人民調(diào)解制度方面起到積極的推動和創(chuàng)新作用,在人民調(diào)解解紛覆蓋方面起到良性的拉伸作用,在人民調(diào)解的規(guī)范化和合法性建構(gòu)方面起到自治、德治和法治統(tǒng)一的效果,在人民調(diào)解的隊伍建設(shè)方面起到專業(yè)化水平提升的效果,從而完成對人民調(diào)解工作的升級轉(zhuǎn)型。一方面,要重視“楓橋經(jīng)驗”對于人民調(diào)解制度的重要意義;另一方面,要嚴(yán)守二者的邏輯和功能邊界。惟其如此,“楓橋經(jīng)驗”才能真正轉(zhuǎn)化為人民調(diào)解的本土資源,人民調(diào)解才能真正健康地發(fā)展創(chuàng)新。